2021年7月15日，深圳市人大常委会公布了《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），旨在总结和固化深圳矛盾纠纷化解特色经验，建立一套科学高效的矛盾纠纷多元化解机制，营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境，推动深圳的高质量发展，实现深圳“双区建设”的既定目标任务。《征求意见稿》共分为八章，本稿对于除诉讼外的如调解、行政裁决和行政复议、仲裁等争议解决方式进行了专章规定，并相应规定了纠纷多元化解衔接机制、保障和监督、法律责任等。对此，我们注意到，关于争议解决方式专章规定，在立法上都已经有上位法进行了规定，如关于仲裁的规定有《仲裁法》的上位法依据。因此，第二、第三、第四章的规定更多是起参照作用，是对已有制度的重复和概括。
一、关于中立评估制度
《征求意见稿》的亮点之一在于第五章关于“衔接机制”的规定，串联了各个争议解决方式，为各方式协同发挥作用最终实现“1+1>2”效果提供制度保障，尤其是规定了“中立评估机制”。中立评估机制起源于美国，也被称为早期中立评估制度（Early Neutral Evaluation，简称“ENE”），具体是指纠纷发生后，在征得当事人自愿的前提下，将案件转交给中立第三方，由中立第三方根据案件情况为双方当事人及律师作出无约束力评估意见的纠纷解决机制。[1]而在国内，最高人民法院早在2012年就通过《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》率先提出建立民商事纠纷评估机制。在最高人民法院系列文件的指导下，一些地方法院探索在司法实践中引入中立评估机制，大约有以下两类做法：
1.针对疑难专业型问题的评估。该类评估主要被用在解决专业性强的复杂案件，具备专业知识的评估员向当事人解释专业问题并对其进行评估，评估员有医生、专业人才或者保险人员等专业人才。目前较多法院建立该类型中立评估机制，如东莞市第二人民法院的医疗纠纷评估机制、安徽和县的交通事故中立评估机制、鸡东县人民法院与老科学技术协议合作评估机制对复杂案件的评估机制。
2.针对法律问题的评估。该类评估更多偏向于向当事人解释法律，告知法律规定，使得当事人更加理解法律和纠纷之间的关系，苏州市姑苏区人民法院是该类模式的典型，该法院创新性引入律师担任评估员，立案阶段导诉经验明显不足、诉讼请求明显不合理、存在较高败诉风险的民商事案件进入中立评估程序，专业律师对案件进行法律评估。该种机制是通过独立第三方以评估的形式向当事人传递处理纠纷的法律知识，使法院从繁琐的说服解释工作中解脱出来。[2]
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[1] See Early Neutral Evaluation, Utah B.J., NOVEMBER 2001, at 36.
[2] 参见江和平、黄琪：“民商事纠纷中立评估机制的中国发展之路”，《法律适用》2015年第7期，第22-27页。
二、ENE程序独立存在的必要性
首先，ENE可以被用在争议解决的任何阶段，整个过程是自愿的，并不阻碍任何情况下的争议解决。其次，ENE还具有如下特性：保密性——评估过程和结果仅限于双方当事人；评估员中立性——ENE不偏向于任何一方。评估人表达在诉讼或者仲裁中，案件结果是怎么样的，甚至也不提供关于这个案件如何被解决的建议；评估结果的非强制性——ENE结论仅供参考，没有法律效力。[3]
基于这些特性， 在一些特定情形下，ENE更有利于纠纷化解。比如，当事人就某个重要证据、特定事实或者法律理解等陷入了僵局，双方基于此产生的看法和意见相差甚大。或者一方对其胜利的预期是不切实际的，对案件ENE评估能帮助其刷新认识，从而准确判断。总地来说，ENE的好处在于能够快速定位案件争议焦点、核心，为客户及律师分析当下案件的情况，缩小案件认识差异。还可以帮助纠纷当事人发现证据不足之处，让双方了解继续诉讼或仲裁的风险，甚至促进和解。即便ENE没有带来和解的结果，这个过程本身也能够将争议点减少，将案件集中在特定焦点中，从而降低双方的纠纷化解成本。
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[3] See PLC Dispute Resolution & Berwin Leighton Paisner，Early Neutral Evaluation: Overview, 2021, available at https://www.westlaw.com/Document/I3351a849e8da11e398db8b09b4f043e0/View/FullText.html.transitionType=Default&contextData=(sc.Default)&VR=3.0&RS=cblt1.0.
三、ENE程序与调整的程序有何不同？
ENE和调解程序同样是由“第三方介入”且结果“不具有强制性”，因此经常会出现无法分清二者的情况。实践中，存在误认为中立评估机制即是由专家进行的调解，将中立评估机制等同于评估性调解的情况。[4]事实上，相比调解，ENE有明显的区别。ENE可以让双方都能在正式的诉讼或仲裁开始前，了解对方所掌握的证据情况和案件思路，即使没有通过ENE最终解决纠纷，双方在准备诉讼或仲裁时也可以比预期更加有效。在下列目标的实现方面，ENE可能优于调解。ENE程序的核心目的是（1）确定案件在证据、事实或法律上的争议焦点，（2）在情况允许的情况下对案情进行可靠的评估，并在需要时，（3）通过程序安排和指令，制定相应计划，让双方提交其认为足以对诉讼或仲裁结果做出负责任判断的信息。[5]另一方面，即使在“评估性调解”中，调解员仍可能将更多精力集中在当事人的感受和情绪上，而不是分析证据和法律。相反，在ENE中，评估员的主要任务是向双方提供尽可能准确、可靠的关于纠纷处理的法律意见。此外，评估员在具有相关领域的专业知识的前提下，还熟悉相关法律规定，对某类纠纷解决有丰富经验，清楚什么样的证据最相关以及在哪里最有可能找到证据。
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[4] 见前注2。
[5] See Cindy M. Perusse, Early Neutral Evaluation As A Dispute Resolution Tool in Family Court, Colo. Law., May 2012, pp.37-40.
四、《征求意见稿》关于中立评估机制的规定
《征求意见稿》第五十八条规定：矛盾纠纷当事人可以委托具有专业评估能力的专家或者其他中立第三方评估机构，就争议事实认定、法律适用及处理结果进行评估。中立第三方评估机构，可以引导当事人达成和解协议，其作出的评估报告，可以作为和解、调解的参考。中立第三方评估不公开进行，评估机构、评估员以及其他有关人员，对涉及当事人的个人隐私、商业秘密负有保密义务，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
《征求意见稿》第五十九条规定：评估员应当客观、公正。评估员与评估事项有利害关系或者与当事人、代理人有亲属或者其他关系，可能影响评估的，应当在评估前主动披露，并向评估机构申请回避。一方当事人要求评估员回避的，评估员应当回避。《征求意见稿》该两条规定构建了中立评估制度的模糊框架，至于该制度构建的基本原则、如何运作等均未提及。因此，十分有必要制定细则，对中立评估的基本原则、中立评估规则、中立评估机构、评估员的资格、评估员名册等方面进行规定。
《征求意见稿》第七十条规定：经仲裁机构调解的仲裁案件、经人民法院诉前导入调解的民事案件或者诉讼中调解的民事案件有下列情形之一的，仲裁机构、人民法院可以裁判一方当事人的仲裁或者诉讼相关费用由对方当事人负担：……（三）一方当事人根据中立第三方评估结果向另一方当事人发出赔付要约，另一方当事人无正当理由拒不接受，裁判结果未超过赔付要约数额的。该条规定旨在增加中立评估机制的软约束力，利用诉讼仲裁费用承担的杠杆机制，增强了中立评估机制的公信力，有助于当事人充分利用中立评估机制解决纠纷。
五、ENE可能成为国有企业纠纷解决的重要路径
ENE作为纠纷化解方式的一种，既可以单独被用来解决纠纷，也可以与调解、诉讼或仲裁联动使用。立足于当前我国纠纷化解的实际状况，未来ENE可能会被大量运用在与国有企业有关的纠纷解决中。在一些涉及国有企业的案件中，即使可以预见案件继续进行下去会对其较为不利，国有企业还是抗拒以调解、和解的方式来解决诉争。2021年5月1日施行的《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》第五十八条以立法的形式规定“鼓励国有企业通过和解、调解等方式化解矛盾纠纷”，试图化解这一问题，但效果仍待检验。造成此种现象的原因，最主要在于国企实行“谁决策谁负责”的决策领导层责任制。虽然可能知道案件继续判决大概率对其不利，但因为调解往往伴随着对利益作出一定的让步，决策层不能凭空决定如何让步、让步多少，最终导致其不敢决策，而选择走流程应诉，最终增加纠纷化解的时间和金钱成本，浪费司法资源。然而，ENE程序很好解决了这一问题，具有公信力的中立评估意见为国企领导层在案件处理策略上提供了确定的意见，因为中立评估意见得出是建立在双方全面展示证据的基础上，且由中立、专业的评估员做出，结论更具信服力。决策者可以参照该评估结果，选择与争议对方调解或者按照评估结果履行。基于此，从国有企业纠纷的痛点出发，ENE程序未来有可能解决大量的国有企业纠纷，这也有赖于中立评估机制的政策细化及落地，以及政府对于国有企业纠纷解决的指引。
六、展望
多元化纠纷解决机制是一套互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态调整系统[6]，每一种争议解决方式都应被正确认识和对待，而非仅作为诉讼或仲裁的辅助手段。粤港澳大湾区建设的大背景下，纠纷存在国际因素且多法域的特点，ENE可以在大湾区扮演更加重要的纠纷化解角色。一方面，大湾区的国有企业可通过ENE化解大量纠纷，另一方面，在涉外案件中，中立评估机制也能帮助当事人以及内地的代理律师对于案件在域外法适用下的结果有更充分的预判，进而合理调整当事人的预期。例如，深圳前海合作区人民法院就已经在司法实践中运用了涉港中立评估机制化解纠纷，其依据香港律师出具的评估报告向当事人充分释明，有效促使当事人撤诉[7]。由此可见，ENE对于湾区内争议解决的重要性不明而喻。今后应就中立评估制度制定细则和指引，亦可结合特定行业的特点，有针对性地设立特定行业纠纷的中立评估制度。在中立评估制度基本完善后，应努力推动其与诉讼、调解、仲裁的顺畅衔接、相互配合，从而充分发挥各种纠纷解决方式的优势，满足市场主体的需求，建立完善的多元化争端解决机制。
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[6] 参见陈柳波：“首宗涉港案件中立第三方评估案例体现的制度创新和意义——多元化纠纷解决机制和香香港法查明机制交叉创新的探索”，《法律适用》2018年第4期，第10-17页。
[7] 见前注6
